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我国矿业权市场规制平衡理念

  矿业权是现代国家维护和保障矿产资源有效利用和可持续发展的重要法律手段。但以矿业权为核心的矿产资源市场中,社会个体之间、社会个体与社会整体之间的利益冲突日趋复杂化,亟须超脱相关利益主体通过现代协商机制平衡协调各方利益诉求,从而保证矿业权市场的有序运行和矿产资源的有效供给。

  现代市场经济运行中,平衡机制本质上就是各利益主体间现实利益冲突的协调和缓冲机制,通过运用多种手段和方式整合市场内外部资源来协调市场所面对的不同利益诉求之间的冲突和矛盾。一个社会的产权制度安排,通过界定不同资源中物的要素和人们产权关系,构成了对人们不同的激励机制,成为实现效率与公平协调的关键性制度安排。就我国矿业权市场而言,如何协调好市场发展的需要、政府及其所属部门拥有的资源、矿业权市场可期的收益与功效之间关系,从而协调不同主体间的利益冲突、满足不同主体间的利益诉求,是保障我国矿业权市场有序发展的重要课题。

  矿业权市场规范的必要性

  我国由计划经济向市场经济转型过程中有一个值得注意的形象,那就是矿产资源越丰富的省(市、区),其经济发展反而越落后,并且在20世纪90年代以后,这一趋势愈演愈烈。这使得我国资源型省(市、区)“资源之咒”的发展命题越来越凸显出来,即地区矿产资源的丰裕程度与当地经济增长成负相关关系。换言之,在排除其他因素影响的条件下,矿产资源的丰裕反而阻碍了经济的增长。“资源之咒”命题在中国各地区层面存在,资源丰富的省份、城市,其丰裕的矿产资源并未成为其经济增长的动力,反而制约了其经济增长。

  (一)矿业权市场交易需要平衡机制予以协调

  矿业权交易活动的频率和宗数相对有限,但涉及的金额一般较高。我国矿业权市场交易的对象主要是各类矿产资源的探矿权和采矿权:一方面我国国土面积确定,资源储量相对有限,加之未勘探的地域和面积也十分有限,所以未来可能形成的探矿权和采矿权的数量和规模是十分有限的;另一方面,现有的各类资源的探矿权和采矿权并非都会流入市场进行交易,不论是从经济发展角度还是国家安全角度,一部分重要的探矿权和采矿权并不会进入矿业权市场,这也限制了矿业权市场交易的数量规模。如何设计和安排矿业权市场的利益协调机制成为一个十分必须和必要的问题。客观上推进资源型企业改革,通过加快企业法人治理结构、现代企业制度建设,建立健全企业激励和约束机制,尤其要注重对限制或禁止对一些不可再生的重要矿产资源的开采,限制或禁止高物耗、高能耗、高污染外资项目进入。

  (二)矿业权市场中不同主体间的利益冲突亟需平衡机制予以调和

  我国矿业权利益主体中,各级政府和主管部门占据了大多数。但是这些政府和部门因为层级的不同,其利益诉求也不尽相同。一般而言,中央政府作为我国全民拥有的各类矿产资源矿业权的主要委托人,同时作为国家行政机构的核心其利益要求比较多,主要有:一是保证全民所有的矿业权的现实利益,也就是国有资源矿业权的保值和增值;二是促进矿业权市场的发展,实现其资源配置的功能,形成合理的各类资源价格;三是促进矿产经济的发展,获得相关的税费收益。此外,中央政府还有很多其他方面的利益要求,诸如创造就业机会、调整经济结构、增加社会福利等社会利益,保证国家安全和国民经济持续发展的战略利益等。各级地方政府及其主管部门对矿业权市场的利益要求则相对比较简单和直接,即主要是希望通过矿业权市场实现自身的地方利益或部门利益,实现地方或部门收入的最大化,所以各级地方政府和主管部门对矿业权市场的利益要求主要是:一是实现掌握或控制的矿业权经济价值的最大化,改善地方财政收入情况;二是通过对中央委托的矿业权的转让实现自身的现实利益要求;三是通过矿业权交易,促进本地矿产经济的发展,增加相关的税费收入。

  不同主体间的利益平衡

  我国矿业权市场中不同主体间的利益冲突形式各异,但从利益冲突出发,通过分析各主体的主要利益诉求,结合我国矿业权市场的定位和发展方向、基本功能等因素,尝试建立我国矿业权市场利益主体的利益平衡方案。

  (一)各级政府及其主管部门之间的利益平衡

  一般来说,我国矿业权现有的管理体制本质上是各级政府之间都是相互委托代理的关系,这样上下级政府之间必然存在着利益不一致,这种利益冲突和矛盾在矿业权转让中也普遍存在。从现实情况来看,作为矿业权实际控制人的各级地方政府,如果无法参与矿业权市场转让后的收益分配,那么各级地方政府并不会支持或者积极推进矿业权的市场转让,而是尽可能通过行政审批方式实现自身的利益。协调各级政府及其主管部门间利益冲突的主要环节就是承认各级政府的收益分配权,并按照这一观点,结合各地实情设计合理的分成方式和分成比例,从根本上解决各级政府之间的利益冲突。制度均衡是现行制度结构所构成的潜在收入大于另外一个制度安排的所需成本。因此不论是理论上,还是实践中,充分肯定和保证各级地方政府的矿业权收益的分配资格是解决各级政府间利益冲突的必然选择。

  (二)政府和企业之间的利益平衡

  从我国矿业权管理体制来看,不论是中央政府投资还是地方政府投资形成的矿业权均是由不同的地勘单位或矿业公司所发现的,也就是说各类矿业权是地勘单位或矿业公司的工作成果。但从我国矿业权市场的两种转让方式来看,地勘单位或者矿业企业在矿业权转让活动中的身份并不清晰,往往只是提供矿业权的相关数据和资料这类服务。结合理论分析和现实要求,承认和确认地勘单位或矿业公司的矿业权收益分配资格是必须和必要的,也就是确认地勘单位或矿业公司自身的利益要求。虽然目前我国各类地勘单位基本上都属于事业单位,即主要靠政府资助进行各类资源的探测和勘查,本身并不以盈利为目的,但这一体制明显与矿业权市场化的大方向不一致,所以地勘单位的改革是完善矿业权市场的必要环节,而承认地勘单位的利益要求权是改革的基础。

  (三)政府与矿区所在地之间的利益平衡

  一直以来,作为政府的最基础的行政机构——矿区所在地政府肩负着处理矿业权所在地的各类经济、社会事务,但由于没有政策的制定权和足够的建议权,所以矿区所在地往往没有机会主张和实现当地群众的利益要求。从利益主体理论而言,矿区所在地是矿业权最直接的利益主体,因为矿业权的开发和利用直接与矿区所在地会发生必然的、千丝万缕的联系,特别是矿业权的开发和利用必然会对矿区所在地造成较大的自然、生态等环境的影响,甚至会影响到居民的生活和健康,因为这一内在的联系,所以矿区所在地是矿业权直接现实的利益主体,也就是矿业权市场重要的利益主体。随着我国矿业管理政策改变,特别是矿业权转让收益向地方倾斜的政策走向,使得矿区所在地的现实利益和客观要求得到了实现的机会和可能,而且随着我国矿业权政策的逐步深化和完善,矿区所在地的利益要求将逐步得到保证和兑现。

  以平衡理念促统一矿业权市场形成

  当前,我国矿业权管理体制是多层委托代理关系。尽管矿产资源的所有权属于全民或国家,但实际控制权或管理权最终都委托给各级地方政府,即在所有人缺位的情况下,各级政府及其主管部门参与矿业权交易的条件十分便利。同时,作为矿业权的实际控制人,各级政府对矿业权的转让收益也具有实际的控制权。

  一方面,建立全国统一的矿业权市场,使市场管理权和收益控制权分离并形成制衡机制。20世纪经济学的发展特别是在主流经济学理论体系之外发展起来的交易费用理论、产权理论、企业理论、博弈论、信息经济学等,给我们提供了认识中国转轨经济和解决产权问题的新视角。同时,不论是各级地方政府的企业还是独立的法人实体都可以平等地参与矿业权的相关交易,并获得或兑现矿业权转让的实际经济利益,而地方政府则通过控制这些企业实现对矿业权转让收益的控制权,这样一方面能够保证了各地方政府和相关企业的的经济利益,同时作为全国矿业权市场的管理者,中央政府及主管部门可以通过对交易活动和交易金额的管理来监督矿业权转让收益的分配原则和比例是否得到遵守,从而也能保证中央政府的经济利益。

  另一方面,建立全国统一的矿业权市场,避免区域壁垒及地方保护主义弊端。经过十几年的发展,我国矿业权市场建设已经基本形成,主要省份都建立了属于自己的矿业权市场。从目前的实际情况来看,各省的矿业权市场交易的各类矿业权基本上只限于本省登记注册的矿业权,而参加矿业权买卖活动的双方也都是本省内的企业或法人实体,这样就造成了我国矿业权市场的交易活动不频繁,交易市场并不活跃,交易规模十分有限,矿业权市场的资源配置功能没有充分发挥。市场的基本功能就是资源配置,而要实现资源的有效配置关键是市场价格的形成,只有形成合理有效的市场价格,才能实现相关资源的有效配置。同时,吸引市场的参与者就必须保证相关的交易者能够来去自由而没有任何形式的行政壁垒及其他壁垒和地方保护主义现象,只有这样才能更好地吸引和聚集大量的交易者进场交易并不断关注市场的发展。

  结束语

  建立全国统一的矿业权市场既符合国际惯例,也符合我国的实际情况。形成合理、有效的市场价格,保证矿业权市场资源配置功能的实现,有利于实现市场管理权和收益分配权的分离,在一定程度上解决了目前普遍存在的行政干预过多的问题。利益平衡机制可以很好地协调各利益主体间的利益冲突,减少各方的矛盾冲突,集中各方的力量来促进和保证矿业权市场的发展和壮大。